Por: Luis Gilberto Ramírez Calle*

Bien es sabido que el denominado principio de legalidad es consecuencia del principio de obligatoriedad de las normas jurídicas, con la Constitución a la cabeza, para todas las personas y para los poderes públicos; pues poderes públicos y ciudadanos están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico. La Administración pública, como poder público, está sometida a la Constitución y al resto del Ordenamiento jurídico y ha de actuar conforme a los estándares constitucionales, al contenido de las leyes aprobadas en el Congreso y a los reglamentos y demás normas y actos administrativos.

El sometimiento pleno de la actuación administrativa al Derecho, puede entenderse de dos maneras. Como sometimiento a la totalidad del sistema normativo y a sus fuentes; y, como completa juridicidad de la acción administrativa. Es decir, no puede quedar al margen del Derecho ningún resquicio, por pequeño que sea, de la actuación administrativa. La actividad administrativa, especialmente la reglamentaria, debe estar presidida por la ley y el Derecho.

En cuanto respecta a la vinculación de la Administración pública a la ley en sentido formal, nos hallamos ante la clásica doble dimensión, positiva y negativa, de dicha vinculación. Desde la perspectiva positiva la ley aparece como el fundamento previo y necesario para cualquier actividad administrativa. Si no hay habilitación legal, no es posible la actividad. Se trata de la máxima que lo que no está permitido está prohibido. En un aspecto negativo las cosas suceden de otra manera, ya que la actuación administrativa es posible y lícita mientras no se contravenga lo dispuesto en la ley, o sea que lo no prohibido está permitido. Según cuál sea la opción de vinculación prevista así será el sentido y alcance de la actividad administrativa, de la potestad reglamentaria.

La solución que ofrece el Derecho a este asunto respecto que la habilitación legal para que la Administración despliegue su operatividad, tenemos que señalar que mientras que para la doctrina ha sido una materia muy analizada, la práctica administrativa demuestra precisamente lo contrario. De acuerdo con la Constitución, debemos tener presente el principio de reserva de ley; es decir, existen materias expresamente reservadas a la Ley. Una vez que la Ley regula dicha materia, el reglamento puede, en el marco de la ejecución, completar lo dispuesto en la ley en aspectos no esenciales. Es decir, en las materias reservadas a la Ley, rige la vinculación positiva, mientras que en las materias no reservadas a la ley puede decirse que manda el principio de la vinculación negativa.

La cuestión reside en saber cuál es el criterio en cuya virtud se pueden distinguir unas materias de otras. La doctrina alemana, muy seguida en esta cuestión, enseña que la vinculación positiva se puede predicar para las actuaciones administrativas que limiten, restrinjan o extingan situaciones jurídicas de los particulares. En estos casos, la Administración sólo podrá actuar en caso de disponer de habilitación legal que se lo permita. En todo caso debe respetarse el contenido esencial, puede regularse el ejercicio de los derechos y deberes fundamentales. Estas materias están vedadas, en lo referido al ejercicio de los derechos y deberes fundamentales, al reglamento. De dónde se deduce que la actividad de policía relativa a la limitación de derechos y deberes fundamentales también ha de seguir la vinculación positiva. En el resto de materias, como pueden ser fomento u organización interna de la propia Administración parece que se puede aplicar la doctrina de la vinculación negativa salvo que dichas actuaciones requieran desembolsos del erario, en cuyo caso deberán contar con la correspondiente habilitación de la ley de presupuestos generales del Estado.

*Luis Gilberto Ramírez Calle. General (r) Ponal. Administrador. Asesor y Consultor en Seguridad, Inteligencia y Defensa Nacional. Abogado. Especializado en Derecho Administrativo