Por: Ramón Javier Mesa Callejas*
La no aprobación del presupuesto general de la Nación por parte del Congreso de la República a finales del año anterior obligó al gobierno nacional a emitir, de manera excepcional y poco común en la historia fiscal del país, el Decreto 1523 del 18 de diciembre de 2024. Este decreto reconoce un desfinanciamiento de $12 billones para el presupuesto de 2025, debido a la brecha entre el presupuesto de rentas y recursos de capital, que asciende a $511 billones, y el presupuesto de gastos, que suma $523 billones.
Las consecuencias de esta situación afectan directamente la inversión de diversas entidades nacionales que dependen de dicho presupuesto. En el caso del Ministerio de Educación Nacional (MEN), al comparar las resoluciones que asignan el gasto de inversión para 2025 en relación con los apoyos financieros para la calidad y el fomento de la educación superior pública, se observa una disminución del 18,1% respecto a 2024.
El recorte en la inversión afecta especialmente a las áreas que impulsan incentivos para mejorar el acceso a la educación superior a través de la demanda, la construcción de nueva infraestructura y el mejoramiento de la existente, la equidad en el acceso, permanencia y graduación, así como el aseguramiento de la calidad. En cuanto a la política de gratuidad, los recursos, en términos reales, se mantienen en los mismos niveles que en 2024.
Esta situación podría volverse más compleja e incierta en el nuevo año si no se logra obtener claridad o los recursos necesarios para cubrir el desfinanciamiento del presupuesto general de la Nación. Bajo este escenario, estas disminuciones afectarán de manera tangible los planes y programas destinados al fomento de las actividades misionales de las Instituciones de Educación Superior públicas (IES), que dependen de los apoyos presupuestales del MEN. Además, se incrementa la incertidumbre sobre las fuentes de financiación para garantizar la continuidad de los recursos adicionales a las IES, especialmente las universidades públicas, que ajustan sus transferencias o aportes de ley con estos recursos para cubrir su funcionamiento.
Aunque el presupuesto total aprobado para el funcionamiento del MEN creció un 14,9% con respecto a 2024, aún no está claro si en este aumento se incluyen todos los recursos adicionales requeridos por las IES para 2025. Cabe recordar que estos recursos se han otorgado por encima del incremento del Índice de Precios al Consumidor (IPC) y han sido cruciales para cubrir la histórica brecha de desfinanciamiento salarial, así como para el Plan Integral de la Cobertura (PIC) en 2023 y 2024, un programa que busca aumentar el acceso a la educación superior pública en el marco de la política de los 500.000 cupos del gobierno del presidente Petro. Esta brecha es resultado del crecimiento desproporcionado de los gastos de personal docente en comparación con el aumento de la base presupuestal, entendida como los recursos destinados a cubrir, anualmente, el funcionamiento de las universidades oficiales.
¿En cuánto crecerán las transferencias de Ley? En los últimos seis años, la brecha de desfinanciamiento ha sido cubierta con los recursos adicionales otorgados durante el gobierno de Iván Duque y continuados bajo la administración del presidente Petro. Desde 2023, este incremento adicional a la base presupuestal ha sido del 5% anual. En 2024, el aumento fue del 9%, debido a la inclusión de un 4% para el denominado Plan Integral de la Cobertura (PIC). En total, el aumento de la base presupuestal en 2024 fue del 18,28%, el segundo mayor aumento en los últimos 15 años, después del 20,18% registrado en 2022.
Para 2025, ante la incertidumbre derivada de la crisis fiscal que enfrenta el país, lo único claro es el ajuste o indexación de la base presupuestal, equivalente a la inflación de 2024, que fue del 5,2%.
Esta situación introduce una alta inestabilidad en los presupuestos de rentas de las Instituciones de Educación Superior (IES) durante este año, especialmente porque se espera que todas ellas hayan calculado incrementos adicionales basados en la distribución histórica reciente de la asignación de la base presupuestal.
Cabe señalar que esta proyección, aunque global, no es uniforme para todas las IES. En el marco de la política de cierre de brechas, universidades de mayor complejidad y tamaño, como la Unal, la UdeA, el Valle, la UIS, entre otras, recibieron en el último año menos de la mitad de este 9% adicional. Esta situación ha agravado y profundizado su crisis financiera. Así, en un escenario en el que la mayor parte de los gastos de las IES es inflexible debido a las obligaciones laborales, la incertidumbre relacionada con esta asignación puede, sin duda, marcar una ruta compleja y difícil para el desempeño financiero durante este año.
¿Y los gastos del personal docente? El cálculo para 2025 tiene en cuenta dos factores importantes: la tasa de inflación del año anterior, que en este caso fue del 5,2%, y los puntos adicionales que se pacten en el acuerdo entre los sindicatos de empleados públicos y el Gobierno Nacional. La última mesa de negociación, que estableció los puntos adicionales al aumento de la inflación, se llevó a cabo en 2023. En esa ocasión, se acordó un incremento del 1,5% adicional al IPC de ese año y del 1,6% para 2024, lo que resultó en un aumento salarial del 14,62% en 2023 y del 10,88% en 2024.
Partiendo de la hipótesis de que se mantenga un aumento del 1,6% para 2025 en la mesa de negociación que se instalará en los primeros meses de este año, se espera que el incremento salarial para 2025 sea del 6,8%, es decir, 4,08 puntos porcentuales por debajo del aumento registrado en 2024.
Es relevante señalar que la negociación sobre los puntos adicionales al incremento de la inflación en 2024 no será sencilla. Es muy probable que el 1,6% sea objeto de un debate prolongado, especialmente considerando el aumento del 9,54% en el salario mínimo de este año. Este aumento del 6,8% aplicaría a todo el personal docente y administrativo de las nóminas de las IES oficiales. Sin embargo, si se considera el impacto de los puntos adicionales en los gastos de personal docente, el incremento histórico derivado del Decreto 1279 en las nóminas de las universidades públicas, equivalente al 2,95% según los cálculos del Sistema Universitario Estatal (SUE), el aumento salarial real podría ascender al 9,75%.
Mantener el 5% adicional, una necesidad, Las cifras anteriores permiten inferir que el panorama financiero de la educación superior en 2025 no será muy diferente del que ha caracterizado los últimos 10 años. Al comenzar este nuevo año, de acuerdo con el cierre de la inflación en 2024, se observa una brecha entre el crecimiento de las transferencias hasta ahora (sin recursos adicionales ni el PIC), que ha sido del 5,2%, y el aumento de los gastos de personal docente, que alcanza el 9,75%. Este desajuste se traduce en un déficit de 4,55 puntos, que deberá ser cubierto bien con los recursos adicionales del gobierno nacional a la base presupuestal, o mediante el esfuerzo de las IES para generar más recursos propios. Esto implica la necesidad, al menos, de mantener el 5% adicional a la base presupuestal para todas las IES, sin discriminación por cierre de brechas, como ocurrió el año pasado con algunas universidades. Esta medida es crucial para garantizar su funcionamiento y cumplir con las obligaciones salariales.
Más allá de este porcentaje, queda el desafío de mantener los aportes destinados a los programas de cobertura y calidad contemplados en el plan de desarrollo. Si bien estos recursos son un apoyo importante para la sostenibilidad a corto plazo, los problemas estructurales del sector persisten y se han agudizado, especialmente en las IES con mayor peso presupuestal, como la UdeA, donde la crisis de liquidez está restando capacidad de maniobra para el sostenimiento de la institución.
¿Hasta cuándo continuará la educación superior pública en esta situación cada año? Ante la crisis fiscal reinante, ¿será posible garantizar la totalidad de los recursos necesarios para cubrir esta brecha salarial estructural? ¿Una reforma al Decreto 1279 podría frenar este desajuste en el futuro? ¿No es momento de proponer una reforma financiera integral que también considere un límite al crecimiento del gasto de las IES?
Existen razones de peso para avanzar y concretar en 2025 un proyecto de reforma que trascienda lo estrictamente financiero. Es decir, que no se limite solo a solicitar más recursos, sino que también se construya y diseñe un modelo que combine la realidad presupuestal con un crecimiento real y sostenible de las instituciones. Un modelo donde el Estado y los actores universitarios trabajemos juntos para garantizar su viabilidad. De lo contrario, seguiremos haciendo los mismos cálculos cada año, ajustando el presupuesto y buscando de dónde saldrán los recursos para funcionar.
*Economista. Doctor en Dirección de Empresas. Magíster en Ciencias Económicas y Especialista en Política Económica. Jefe del Departamento de Economía y Profesor titular de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de Antioquia. Profesor titular de cátedra de la Universidad Nacional de Colombia.
