Por: Diego Otero Prada*
Introducción
El 6 de febrero de 2023 se presentó el Plan Nacional de Desarrollo 2023-2026. El proyecto de ley comprende 300 artículos sobre diferentes aspectos.
Su análisis requeriría un documento sobre cada tema, lo cual sería una tarea inmensa.
En este documento nos vamos a referir solamente a lo que tiene que ver con el sector energético.
En el plan de desarrollo sorprende que cada vez que se habla de un gasto aparece siempre la frase que todo debe estar sujeto al cumplimiento de la regla fiscal y el Marco Fiscal de Mediano plazo, que fue colocada, según parece, por insistencia del ministro de Hacienda.
Ya desde el artículo 4 Ejes transversales del del Plan Nacional de Desarrollo, se habla en el numeral 3. Estabilidad macroeconómica, que “Tiene como objetivo definir un conjunto de apuestas en materia económica para garantizar la disponibilidad de los recursos públicos que permitirán financiar las transformaciones, las cuales están enmarcadas en la actual coyuntura global, regional y nacional.”
Es pura ortodoxia propia del Fondo Monetario Internacional que, desafortunadamente, se le ha vendido al presidente Petro. Y sorprende que funcionarios que antes se mostraban muy antineoliberales ahora justifiquen ese cambio porque no se puede asustar a los mercados ni al FMI, al Banco Mundial y la OCDE.
Esto no deja de sorprender, porque un plan debe tener muy claro los ingresos y los gastos, y lo que esté fuera no se puede gastar. Es decir, una frase que sobra. Sin embargo, el plan, aunque fija gastos e ingresos, es muy abierto porque deja la puerta abierta para cualquier tipo de erogación futura, algo opuesto a lo que se considera es un plan.
La falta de un análisis integral
El análisis de un plan se hace sobre lo que está explícito en el mismo, pero, a veces, es más importante lo que se deja por fuera, que es mi opinión en lo que se refiere al sector energético.
Al contrario de otros planes, en el del gobierno de Gustavo Petro no hay la presentación de un plan integral de energía que plantee que se va a hacer en los diferentes sectores. Por ejemplo, cuál sería el plan de expansión del sector eléctrico, el papel de la hidroenergía, de un plan de eficiencia energética nacional, de la electrificación del transporte, del tratamiento de las emisiones fugitivas, del hidrógeno, del biogás, de políticas de precios de los energéticos, del carbón, del papel del sector externo, de un plan de gestión de la demanda, predicciones de la oferta de hidrocarburos, del GNV, del papel de los biocombustibles
Se habla mucho de energías solar, eólica, geotérmica, mareomotriz y biogás, pero en términos muy generales, sin fijarse metas y proyectos.
Como se sabe, la planeación perdió fuerza en Colombia desde hace varias décadas, especialmente después de 1991 con la adopción del neoliberalismo por el gobierno de César Gaviria.
En el gobierno de Turbay Ayala se trabajaron varios planes para el sector minero-energético. Se entregó el estudio del Sector de Energía Eléctrica en 1979, que venía de antes. Se inició el Estudio Nacional de Energía-ENE que se entregó en 1982 y continuó como una oficina especial hasta 1986.
Se realizó un Plan de Minería e, Igualmente, se completó un Estudio Nacional de Agua, hoy que tanto se habla del agua en este plan, no existe nada sobre esto, es decir, no hay un bosquejo de un plan de agua, fuera de muy buenas intenciones.
Se habla tanto de la mal llamada Transición Energética y no existe una política sobre qué es esto y que se debe hacer. El ministerio de Minas cree que se hace un plan de Transición Energética a través de una página Web en que se le pregunta a la gente, al que quiera, no a los expertos, que quieren y qué proponen. Esto es una caricatura de cómo se hace un plan
Lo mismo, lo que es más grave, la deforestación es la responsable del 30% de las emisiones de GEI, pero no hay un plan, fuera de frases con muy buenas intenciones. He calculado que hay que sembrar anualmente 150 millones de árboles, lo que requiere recursos y planeación. Esto no aparece en el plan. Ni lo que sería importante, en el ministerio del Medio Ambiente.
Aspectos del plan de desarrollo 2023-2026 sobre energía
Se ha desaprovechado una oportunidad especial para haber involucrado todo un capítulo sobre el sector energético y el problema climático, de un gobierno que no habla sino transición energética todos los días.
A continuación, vamos a presentar brevemente los aspectos positivos, negativos y dudosos del plan.
Aspectos positivos
El artículo 138 y otros se refieren a los sistemas de transporte masivo de pasajeros, pero no define a que tipo de movilidad se trata, si a metros, transmilenios, góndolas, cables, barcazas, buques, buses. Muy bien que el gobierno nacional contribuya a su financiación. En el caso de los metros debería mencionar las ciudades que podrían ser objeto de financiación, como Cali, Barranquilla, Cartagena, Bucaramanga, Manizales y recomendar estudios para ciudades que hoy tienen cerca de 400 000 habitantes. Es decir, la idea está bien, pero falta más concreción.
Se debería considerar bajar las tarifas de transporte público mediante subsidios financiados con más sobretasa a la gasolina y con esto desincentivar las motos y la evasión de pago de la tarifa de Transmilenio.
Como he mencionado, todo está sujeto según el proyecto de ley a las disponibilidades presupuestales, al Marco Fiscal de Mediano Plazo y al Marco de Gasto de Mediano Plazo.
- El artículo 188 crea el Registro Nacional para determinar las emisiones de gases de efecto invernadero, lo cual es muy apropiado. También registrar las emisiones de material particulado que generan 10 000 muertes al año y costos en la salud pública para atender casos de enfermedades pulmonares.
- El artículo 186 prohíbe la minería de gran escala a cielo abierto para la extracción de carbón térmico, bajo el supuesto de que este tipo de explotación es muy perjudicial para el medio ambiente. En verdad, hoy no se conoce ningún proyecto nuevo de este tipo fuera de los existentes en la Guajira.
Pero también el reto es que hacer con la pequeña y mediana minería, la formal, informal e ilegal, donde hay todo tipo de problemas ambientales, de salud pública, de accidentes de seguridad industrial, de evasión de pago de impuestos, de ilegalidad, de narcotráfico.
- Por el artículo 187 se fijan ventajas para impulsar la sustitución de leña, carbón y residuos utilizados en la cocción de alimentos por servicio público de gas combustible, biogás y otros energéticos de transición (solar y viento).
Esto se da en las regiones dispersas, rurales fundamentalmente, donde llegar con gas natural es muy costoso, lo que significa que no es una solución real. En cuanto al biogás, su utilización es muy limitada porque requiere zonas con la posibilidad de recoger material suficiente de residuos agrícolas, de ganado y cerdos (otra posibilidad es biogás de madera). Es decir, tiene bajas posibilidades. En cuanto a la energía del viento es muy limitado en el interior y en la mayor parte de la Costa Atlántica, salvo la Guajira. En lo que tiene que con el sol si hay posibilidades en todo el territorio, pero su costo para cocción es muy elevado.
Aunque parece positivo este artículo, en la práctica no tiene casi posibilidad de implementación eficiente y económica.
- El artículo 189 complementa al anterior para la masificación del gas combustible en las zonas urbanas y rurales, pero limita la financiación y cofinanciación a los estratos 1 y 2 en las zonas urbanas, es decir, deja por fuera al estrato 3 que es uno de los que tiene más familias y corresponde al estrado medio-bajo, lo cual es injusto. Clave es subsidiar la conexión a la red.
- El artículo 190 da libre curso a lo llaman Comunidades Energéticas, es decir, a asociaciones de personas naturales o jurídicas que se reúnen para realizar proyectos energéticos que utilicen fuentes no convencionales de energía, renovables y de recursos energéticos distribuidos. Esta solución forma parte de un romanticismo que tiene limitadas aplicaciones en las zonas urbanas que están conectados al sistema eléctrico. Podría aplicarse a sitios donde se da una cierta agrupación de ciudadanos, fundamentalmente en las zonas rurales.
Este mismo artículo habla del hidrógeno verde,” producido a través de fuentes no convencionales de energía, tales como la biomasa, los pequeños aprovechamientos hidroeléctricos, la eólica, el calor geotérmico, la solar, los mareomotriz, entre otros renovables”, “de la energía eléctrica autogenerada a partir de FNCER”, y algo confuso como “hidrógeno producido de La energía eléctrica tomada del sistema interconectado nacional, siempre y cuando la energía autogenerada con FNCER entregada al SIN sea igual o superior a la energía a la energía tomada del SIN.”
Primero, hay que bajarse de ese cuento de energía geotérmica que no existe en el país (se habla de Caldas y Boyacá, pero esto es muy limitado y costoso) y de energía mareomotriz que es una posibilidad muy lejana y que hoy no es económica. Lo mismo hablar de pequeñas centrales como solución global para atender la demanda de energía eléctrica es otra utopía.
Segundo, por qué se limita la energía eléctrica del sistema interconectado-SIN si hoy el sector eléctrico colombiano es uno de los más sanos del mundo. Parece que en el ministerio de Minas y Energía no conocen los datos sobre el origen de las emisiones GEI en Colombia.
Igualmente, la referencia al hidrógeno blanco es otra utopía.
En general, estos son deseos sin ninguna concreción y definición de ventajas económicas y de su posible utilización en el corto, mediano y largo plazo.
Predomina en este artículo como en otros la idea de que lo pequeño es hermoso, pero se olvida lo que dijo un pensador, pero lo grande es poderoso. Son ideas románticas, que como diría Marx son propios de los pequeños burgueses
- El artículo 191 se refiere a los edificios pertenecientes a las administraciones públicas que “da un término no superior a un (1) año, a partir de la entrada en vigor de la presente Ley realizarán una auditoría energética de sus instalaciones, con una periodicidad bienal y establecerán objetivos de ahorro de energía a ser alcanzados a través de medidas de eficiencia energética y la implementación de Fuentes No Convencionales de Energía Renovable -FNCER-. Cada entidad deberá implementar en el siguiente año posterior a las auditorías energéticas, estrategias que permitan un ahorro en el consumo de energía de mínimo 15% respecto del consumo del año anterior, y a partir del segundo año, metas sostenibles definidas por la auditoría y a ser alcanzadas a más tardar en el año 2026.”
La idea es correcta, pero confía demasiado en el papel del sol porque con la eólica no es posible. Pero, en realidad si hay energía eléctrica sostenible no hay necesidad de inversiones en paneles solares, que tienen un efecto limitado por el tamaño de los techos. No se menciona lo que se llama arquitectura solar o sustentable que puede tener un efecto mayor, que implica medidas sobre tipo de pintura, orientaciones hacia el sol, cambio de materiales, y toda una serie de medidas que se están aplicando en todo el mundo.
Ahora, no se menciona al sector privado consumidor de más del 80% del consumo energético donde debería ser obligatorio realizar auditorias energéticas, estudiar sustituciones de combustibles, por ejemplo, carbón por gas natural en la industria.
- En el artículo 200 se crea el Fondo único de Soluciones Energéticas-FONENERGIA, que sustituye varios fondos existentes. Este fondo tiene por objeto “financiar y realizar planes, proyectos y programas de mejora de la calidad en el servicio, expansión de la cobertura energética y normalización de redes a través de soluciones de energía eléctrica y gas combustible”
- El artículo 220 prorroga los subsidios a la energía eléctrica hasta el 30 de junio de 2027, lo cual es bastante correcto.
Aspectos negativos del plan
Se aumentan los impuestos a la generación por el artículo 188. El porcentaje de transferencias eléctrica “de energía generada a partir de fuentes no convencionales a las que se refiere la Ley 1715 de 2014, mediante plantas que cuenten con una potencia instalada total que supere los 10.000 kilovatios, será del 6% de las ventas brutas de energía por generación propia y aplicará exclusivamente a aquellas plantas que estén localizadas en áreas con mayor radiación solar y velocidad de viento según lo establezca el Ministerio de Minas.
Esto implica que las tarifas deben aumentar cerca de 2% ya que los costos de generación explican 30% de la tarifa. Hay una confusión porque se cree sin estudiar los datos que los costos de generación han aumentado exageradamente, cuando estos en el año 2022 aumentaron menos que los otros costos. El problema surgió porque en algunos meses se presentaron fuertes aumentos en la bolsa de energía del mercado spot, pero se olvidan de que los mercados bilaterales, que son los predominantes, no cambiaron.
- Por artículo 197 se vuelve a las empresas de energía eléctrica integradas de generación, transmisión, distribución y comercialización, que fueron prohibidas por las leyes de servicios públicos y eléctrica para las nuevas empresas que se constituyeran.
Este artículo no es claro. Dice igualmente que “el ejercicio de las actividades de generación y transmisión de manera integrada solo estará permitido cuando la generación de energía eléctrica se realice a partir de fuentes no convencionales de energía renovables.”
Es una limitación enorme para las empresas que hoy generan con hidroelectricidad. Esto se entiende, porque la actual administración de Gustavo Petro no quiere desarrollar las hidroeléctricas, algo totalmente absurdo, cuando es nuestra principal fuente de energía renovable, y hoy las hidroeléctricas pueden ser sustentables, o sea, resolver todos los problemas sociales y ambientales que se presenten. Nadie en el mundo lo entiende
Otra limitación se presenta en el parágrafo a este artículo, cuando se dice que “una empresa que represente más del 25% de la demanda del SIN, no podrá atender con energía propia, más del 40% de la energía requerida para atender su mercado regulado.
- Por el artículo 198 sigue el Fondo de Combustibles y la política de precios que viene del gobierno de Álvaro Uribe. He tratado este tema en muchos artículos. Se habla de que se está subsidiando a los usuarios, lo que he demostrado que no es cierto. Se confunde Colombia, país exportador de petróleo, con los que son importadores. Otro ejemplo de ortodoxia.
Hay que subrayar que Ecopetrol recibe muchos subsidios de la nación que se desconoce, no se valoran y que son inmensos. Por ejemplo, para los contratos de asociación las ganancias extraordinarias (windfall profits), Ecopetrol se las queda y las pone como utilidades cuando deberían ser de la DIAN. Es decir, si se consideran todos los subsidios que recibe Ecopetrol desaparecería buena parte del déficit de este llamado Fondo de Estabilización
- Todo se concentra en energías solar y eólica. No existe la hidroelectricidad, ni el gas natural, ni los biocombustibles, ni el carbón
- Se habla de geotermia y mareomotriz. La geotermia es muy limitada y poco existente en Colombia y la mareomotriz es una ilusión.
- Se habla de biogás, pero no se explica que es. ¿Biogás de residuos y productos agrícolas, de desechos orgánicos o de cultivos forestales?
Aspectos dudosos
- El artículo 151 no es claro. Se refiere a la prestación “del servicio a los usuarios ubicados en zonas de difícil acceso dentro del Sistema Interconectado Nacional, que permitan aumentar la cobertura, disminuir los costos de comercialización y mitigar el riesgo de cartera, tales como la exigencia de medidores prepago, sistemas de suspensión remota, facturación mediante estimación del consumo y ciclos flexibles de facturación, medición y recaudo, entre otros esquemas. Las zonas de difícil acceso de que trata el presente artículo son diferentes de las Zonas Especiales”.
No se entiende, porque dentro del sistema interconectado no hay problemas de conexión, excepto casos muy aislados. Hoy, 2023, la cobertura nacional del servicio de energía eléctrica es de casi 98%, quedando por fuera zonas de la Costa Pacífica y de los Llanos Orientales que no tiene nada que ver con el sistema interconectado, cerca de 400 000 hogares, alrededor de 1,5 millones de habitantes.
- Por el artículo 189 se propone beneficiar a los estratos 1 y 2 y a las zonas rurales para que se conecten a las redes de gas natural, eximiéndolos de los cargos de conexión y financiándoles las redes internas.
Loable, teniendo en cuenta que la cobertura era a finales de 2022según el ministerio de Minas y Energía de 2022 cerca de 79% para los hogares residenciales, con preponderancia de los hogares urbanos. Se aplica especialmente nuevas conexiones para cerca de 350 municipios que no cuentan con este servicio, pero muchos de estos son pequeños, están muy alejados de los gasoductos principales y es caro construir los ductos, sin subsidios estatales. Y para las zonas rurales es una ilusión porque para las zonas dispersas es super costoso llevar el gas natural.
Hay muchas generalidades y pocas concreciones
En el plan predominan mucho las generalidades. Falta concretar y colocar metas precisas. Se dejan muchos temas abiertos. Se sabe que los recursos son limitados, de ahí que lo mejor, y esto se hace en todos los planes, fuera de definir políticas, se colocan metas y proyectos específicos y se da valor a las inversiones o gastos necesarios. Así, no queda el campo abierto para que muchos agentes económicos después presionen por gastos.
Por ejemplo, cuando se habla de transporte masivo, por qué no definir que proyectos se quieren financiar, En cuanto a metros, se puede afirmar que ciudades como Cali, Barranquilla, Cartagena, Manizales Y Bucaramanga necesitan de este sistema, pero hoy no hay estudios, así que es muy difícil que se inicie la construcción de metros en este período presidencial. Pero, sí se pue de prever financiar parte de los estudios.
Es un plan demasiado abierto sujeto a todo tipo de especulaciones y solicitudes de gastos. Un plan supone establecer prioridades con los recursos disponibles.
Qué falta
Uno habría esperado secciones dedicadas a cada uno de los energéticos, propuestas por sector económico y una visión global nacional relacionada con los desarrollos mundiales.
No se habla de electrificación del transporte, cómo hacerlo, que se puede hacer y colocar metas. No se habla de las emisiones fugitivas.
Todo el problema está en que no hay un plan energético y de problemas climáticos.
En el PIN del gobierno de Julio César Turbay todo se concretó, se colocaban metas para cada energético, para la expansión del sector eléctrico, sobre la política internacional de la energía, sobe pozos que se debían explorar.
La expansión de la capacidad eléctrica era resultado de modelos de planeamiento hechos por expertos, que daba lugar a un libro, en que se estudiaba la hidrología y se examinaban varias alternativas. Hoy, con ocho hojitas hechas por la CREG se define que hay que hacer. Si se mira la política energética de otros países, esto se basa en estudios muy completos, resultado del trabajo de especialistas, no de páginas web.
Por ejemplo, la estrategia energética de Francia comprende varios volúmenes, resultado del trabajo de varios institutos, de investigaciones, de asesores, de discusión con los expertos, no de discusiones multitudinarias, con gente ignorante, ni preparaba en temas tan delicados. No discusiones con gente que en unas horas hacen planteamientos a la loca.
Me preocupa ese humo neoliberal que hay en el plan, ya que en todas partes se somete a cumplir la regla fiscal y estar sometido a un Marco Fiscal de Mediano Plazo preparado por neoliberales.
En Europa y los Estados Unidos, hoy, por la crisis internacional creada por la OTAN se están gastando miles de millones de dólares y euros, y nadie ha afirmado en estos países que hay que cumplir con reglas fiscales. Mientras, Europa ha gastado 900 billones de euros en subsidios y miles millones en armas para Ucrania. E igual en los Estados Unidos. Han gastado 150 billones de dólares para Ucrania. Y nadie habla de reglas fiscales o de Marcos Fiscales de Mediano Plazo neoliberales, apoyados por el FMI y el Banco Mundial. Solo los colombianos nos sometemos a esto que llaman estabilidad macroeconómica mientras el país se desangra,
El plan energético de la UPME no es un verdadero plan, sino que es un conjunto de escenarios posibles (casi de adivinanzas). No es un plan de acción.
Como en la reforma a la salud, hay que cumplir la regla fiscal, aunque esto signifique millones de muertos
Que sería ideal que se hubiera expresado en el plan
A continuación, presento 24 puntos que deberían ser parte de un plan energético.
- Electrificación del transporte con metas de carros eléctricos y definir en que año se prohíbe la venta de automóviles movidos por diésel y gasolinas
- Emisiones fugitivas en gasoductos y oleoductos, fecha de su eliminación
- Posibilidades de plantas nucleares
- Más sobre eficiencia energética, con medidas concretas, ambiciosas y obligatorias
- Arquitectura solar o arquitectura sostenible
- Control a pérdidas eléctricas técnicas y no técnicas
- Interconexiones eléctricas con Venezuela, Ecuador y Centro América
- Papel de la hidroenergía sostenible con metas de estudios de factibilidad.
- Plantear hacer un estudio nacional de agua
- Realizar un nuevo estudio minero
- Reestructurar las Comisiones de Regulación para darle poder de decisión a los usuarios
- Preparar un plan de energía integral relacionado con el cambio climático.
- Presentar un plan férreo con proyectos y metas
- Presentar un plan fluvial con proyectos y metas
- Crear una empresa de generación pública
- Plan de eficiencia en el transporte
- Crear un Fondo de Hidrocarburos y Carbón con regalías y utilidades de Ecopetrol
- Preparar planes de expansión eléctrica, con definición por tipo de plantas
- Definir las necesidades de capacidad instalada hasta 2040
- Interconexión gasífera con Venezuela y Ecuador y eliminar la planta de gasificación de Buenaventura
- Definir el plan de exploración de petróleo y gas natural que incluya la forma de hacer viable los descubrimientos de gas.
- Colocar representantes de empleados y trabajadores en las juntas directivas de las empresas minero-energéticas
- Establecer el plan nacional de Gas Natural Vehicular-GNV, con metas
- Definir el plan de hidrógeno con metas
Conclusiones
El plan de desarrollo 2023-2026 es débil, en mi opinión, en el tema energético. Fuera de artículos particulares no hay una concepción de un plan integral de energía vinculado al problema climático.
Esto es un reflejo de la incapacidad del actual ministerio de Minas y Energía de definir una estrategia global, que parece concentrarse más en lo ambiental que en lo energético.
Es, también, expresión del debilitamiento de la planeación en Colombia desde hace varias décadas, que no tiene en su portafolio planes de casi ningún sector.
Ojalá pudiera remediarse las fallas que he mencionado en la discusión del plan en el congreso de la República.
*Diego Otero Prada. Presidente de la Asociación Colombiana de Economía Crítica-ACECRI y miembro de Número de la Academia de Ciencias Económicas-ACCE
